Capítulo 4. Poder político y discursivo

DEL LIBRO de Víctor Sampedro Blanco. 2000. Opinión Pública y democracia deliberativa. Medios, sondeos y urnas. Madrid. Istmo. pp. 69-91

"La definición de las alternativas es el instrumento supremo del poder, los antagonistas en raras ocasiones pueden ponerse de acuerdo sobre los temas de controversia, porque el poder está inmerso en la definición. Aquel que determina las cuestiones políticas dirige el país, porque la definición de las alternativas es la elección de conflictos, y la elección de conflictos confiere poder." (Schattsneider, 1960, El pueblo semi-soberano)

El "verdadero ejercicio de poder" (Reese, 1992, p.353) consiste en definir y jerarquizar los temas que debate la OP. Dichos temas se convierten en iniciativas del gobierno o de la oposición (agendas políticas), en contenido de los medios (agenda mediática) y en asuntos que preocupan a los ciudadanos (agenda pública). Como nosotros, cada uno de esos actores, apunta y ordena en su agenda los temas de los que ha de ocuparse, según sus prioridades. Veremos, primero, los modelos que explican cómo se construyen las agendas de los políticos y los perodistas. Después, nos preguntaremos quien manda en ellas, qué grupos sociales logran imponerles su agenda. Las respuestas posibles pueden englobarse en las tres escuelas que analizan el poder en las ciencias sociales: elitismo (mandan los más fuertes), pluralismo (los más representativos) o institucionalismo (los más favorecidos por las reglas de juego que imponen las instituciones). Emplearemos este mismo esquema en los dos siguientes capítulos para explicar los efectos mediáticos en la OP.

La pregunta clave es si los medios contribuyen a "una desigualdad acumulativa" (Gamson y Wolsfeld, 1993); es decir, si marginan o silencian a aquéllos que también carecen de apoyos políticos o recursos económicos. Para constatarlo, presento un estudio que actualiza trabajos previos (Sampedro, 1997a y 1997b) sobre el movimiento antimilitarista en España. Intentaremos concretar los mecanismos de control en la esfera pública. Los movimientos sociales son actores de la sociedad civil que plantean demandas novedosas y conflictivas a políticos y periodistas. Si tienen un fuerte apoyo popular, como es el caso que veremos, ¿pueden alterar las agendas "oficiales"? ¿Cuáles son los pasos para hacerlo?

4.1. Procesos que construyen el debate político y periodístico

La teoría de la construcción de la agenda que presento reúne veinticinco años de estudios de la sociología de los problemas y los movimientos sociales, de la ciencia política y de la comunicación de masas. Los que interpelan a la OP buscan "espacios de representación pública" (Melucci, 1996, pp.218-228) en el reconocimiento político de sus demandas y en el debate que vehiculan los medios. Ambos son los mejores indicadores del éxito de las movilizaciones populares. Así, influyen en cómo se discuten los problemas colectivos y recaban apoyos.

Los politólogos analizan la agenda política en términos semejantes a la teoría de los nuevos movimientos sociales: hay que identificar problemas, soluciones y los actores encargados de llevarlas a cabo. Son los mismos procesos de los marcos discursivos - formas de presentar un problema colectivo - que emplean los movimientos y la prensa . Al concretar estos tres procesos, amplío el modelo de Kingdon (1984) que explica cómo se introducen los temas en las agendas de los políticos.

TABLA 4.1. Actividades y variables relevantes que conforman el discurso sociopolítico.

I. Definición del problema social:
    Datos de la relevancia social del problema
    Sucesos que inciden en el problema
    Argumentos que identifican causas y atribuyen responsabilidades

II. Movilización de recursos, según la estructura de oportunidad política:
    Propuesta / demanda de soluciones políticas (policies)
        Comunidades de expertos y gestores
        Apoyos políticos relevantes
        Criterios técnicos y valores sociales
    Búsqueda de portavoces oficiales en el juego político (politics)
        Resultados electorales y cambios de gobierno
        Representación parlamentaria
        Cooperación entre diferentes niveles de la Administración
        Grupos de interés

Para construir un problema político se precisan indicadores y datos de su importancia, que si no existen habrá que "fabricarlos". El Movimiento de Objeción de Conciencia (MOC) desobedeció las leyes de objeción y de servicio militar desde 1971 para provocar encarcelamientos que exigiesen su reforma. Publicó las primeras encuestas contrarias al servicio militar y las estadísticas más verosímiles sobre el fracaso de la "mili" y la prestación social. Pero, también ciertos acontecimientos, por sí mismos, pueden agravar espontáneamente un problema que ya existe, manifestando la urgencia de solucionarlo. Por ejemplo, la Guerra del Golfo sirvió para que los insumisos capitalizasen las movilizaciones contra la Guerra del Golfo y se cuestionase la ley de semi-profesionalización de las Fuerzas Armadas. Y, por último, es preciso formular argumentos que atribuyan responsabilidades e identifiquen las causas del problema, de forma que éste parezca inevitable o justificable. De igual modo que el feminismo niega la equivalencia mujer y ama de casa, el MOC desviculó ser joven y recluta. Exigió con la desobediencia civil, primero, una ley de objeción siempre más amplia que las oficiales y, después, la abolición de la mili.

El segundo paso, la propuesta de soluciones, se ve favorecido (1) si las soluciones se formulan en comunidades de expertos, (2) si recaban apoyos políticos significativos y (3) si se ajustan a los criterios técnicos y a los valores sociales imperantes. El MOC siempre contó con equipos jurídicos, nacionales y extranjeros; logró el respaldo de la mayoría de la oposición a las iniciativas gubernamentales; y cuando lanzó la insumisión era consciente del claro apoyo de las encuestas y de la posibilidad técnica de eliminar la mili.

Por último, los portavoces políticos, que respaldarán un cambio de agenda dependen de (1) los resultados electorales y los cambios de Gobierno, (2) la distribución ideológica o partidista de las fuerzas parlamentarias, (3) la cooperación de los diferentes niveles administrativos, y (4) la presión de los grupos de interés. El MOC mantuvo lo que denominaba el "Grupo político", cuyos miembros se entrevistaban con los representantes de los partidos. A los gobernantes les anunciaban que desobecerían las leyes y a la oposición, que el respaldo a sus demandas le atraería el voto joven. Lo hicieron a nivel estatal, autonómico y municipal, buscando generar contradicciones y debates en cada foro. Y recabaron el apoyo de un amplio tejido social que iba desde organizaciones religiosas hasta sindicatos.

Con estas estrategias, en veinticinco años el MOC logró promover infinidad de proyectos de ley, replantear el debate sobre las medidas gubernamentales e impedir que éstas se desarrollasen. Son tres tareas que las organizaciones de la sociedad civil realizan, con mayor o menor éxito: abrir, reconducir y bloquear la agenda oficial. La tabla 4.2 establece los procesos paralelos que forman la agenda de los medios de comunicación.

TABLA 4.2. Procesos que construyen un problema mediático.

I. Introducir el tema:
     - Promotores informativos
     - Cobertura del tema
     - Acceso como fuente

II. Determinar el marco discursivo:
     - Definir el problema políticamente
     - Explicar las causas
     - Identificar a los responsables
     - Evaluación moral

La agenda mediática es más que la suma de las noticias, el espacio y el tiempo que los medios dedican a los temas públicos. Resulta crucial para la argumentación política (Weiss, 1992) porque determina los asuntos colectivos sobre los que piensan los ciudadanos y cómo los piensan (McCombs, 1993, p.62). De ahí, que primero debamos identificar los promotores informativos, un término de Molotch y Lester (1974), que reformulo para referirme a quienes despliegan actividades y hacen declaraciones para que se transformen en noticias. Así podemos medir el capital simbólico de cada grupo social ante los periodistas, porque informando sobre ellos reconocen (y aumentan) su legitimidad para presentar ante el público sus posiciones. Identificamos los promotores leyendo los titulares y preguntando: ¿Quién hizo o dijo algo para que el periodista elaborase la información? El MOC realizó numerosas protestas, los políticos prometieron leyes, los jueces condenaron o absolvieron a los insumisos...

Como señlábamos en el capítulo anterior, el periodista puede cubrir con sus propias palabras esos hechos o dar acceso a los promotores con citas textuales o columnas de opinión. Los activistas del MOC fueron los mayores promotores del tema de la objeción y la mili. Sólo ellos estaban interesados en hablar de un tema que los políticos evitaban por su conflictividad con las Fuerzas Armadas (FAS), los dogmas partidistas y las dificultades prácticas de un cambio de política. Los tres periódicos españoles de mayor tirada cubrieron las innumerables protestas de los insumisos, pero les ignoraron como fuentes (al contrario que a la policía, jueces y políticos). Sólo se publicó una sola columna de opinión firmada por el MOC en febrero de 1989. Por tanto, la prensa, "cubrió" la insumisión en un doble sentido: habló de ella pero le negó hablar.

Ahora bien, se introduce un tema en la agenda de los medios no sólo para que se debata, sino para definirla como demanda política y que se actúe sobre ella. No de cualquier modo. Por ello el MOC, al igual que hacía en la agenda política, quiso que los medios siguiesen su guión: (1) identificar unas causas, (2) proponer unas soluciones, (3) y atribuir responsabilidades; logrando (4) una evaluación moral positiva.

El movimiento intentaba que el servicio militar fuese cuestionado por sus graves deficiencias y evidente impopularidad, de forma que buscasen soluciones los responsables: los sucesivos gobiernos incapaces de frenar su deterioro. Para ello la desobediencia civil insumisa no debía considerarse un "delito insolidario", sino una vía de participación democrática, no legal pero sí legítima. Vulneraba la legalidad pero con lealtad; es decir, sin violencia, sin buscar beneficios propios, asumiendo las penas impuestas, y apelando a los valores constitucionales más arraigados (Rawls, 1971)

La agenda y cada uno de los puntos del marco discursivo que presentan los medios permiten cuestionar la agenda oficial, subrayar sus contradicciones o manifestar el desacuerdo público con las mismas. Sobre estos puntos se enfrentan los actores implicados para imponer sus definiciones. Ahora bien, ¿quién tuvo más facilidades? ¿Y qué nos dicen los resultados sobre cómo se distribuye el poder de gestionar la política y conducir el debate público?

4.2. Modelos de poder político y mediático

Dependiendo del régimen político, las noticias pueden ser fijadas por la elite en el poder, a través de debates más o menos libres o por la confluencia entre las formas de hacer política e información. Son tres modelos que, siguiendo a Mann (1993, pp.49-91), expresan tres tipos ideales de poder: el elitismo puro, el pluralismo y el elitismo institucional o neo-institucionalismo.

TABLA 4.3. Modelos de poder sociopolítico e informativo, fuentes de control y resultados paralelos.

El elitismo puro concibe la esfera pública dominada por las clases dirigentes. Los medios están subordinados y controlados por los dirigentes políticos y económicos. (2) El pluralismo presenta una esfera pública abierta al debate y a las demandas sociales, porque los medios ofrecen una plataforma alternativa a las instituciones políticas. Y (3) el elitismo institucional señala que el control político suele implicar la gestión de la información, a través de procesos institucionalizados que garantizan el control de las elites, al tiempo que permiten cierto cuestionamiento. O lo que es lo mismo, la construcción de la agenda, como cualquier deporte, sigue determinadas reglas. Éstas condicionan a todos los jugadores, porque el resultado no está fijado de antemano, pero no favorecen la victoria de los jugadores menos convencionales: los activistas. Retomando un ejemplo ya citado: la Liga de Fútbol tiene unos ganadores casi seguros - los equipos más fuertes que además dominan la organización de la Liga -, pero siempre hay la posibilidad de sorpresas.

El elitismo puro mantiene que los grupos dominantes ejercen un control gemelo sobre la política y los medios, excluyendo las demandas contrarias a sus intereses (Mills, 1956). Tanto el acceso político como la libertad de expresión sufren serias limitaciones. Los gobernantes recurren a la inactividad: no adoptan ninguna medida, vetan o demoran las decisiones ajenas (Bachrach y Baratz, 1962). Si la protesta social no puede evitarse, se reprime.

Los resultados mediáticos más factibles son el silencio o la marginación. En caso de inactividad oficial, los medios amordazados sólo pueden responder con el silencio. Los periodistas deben ignorar las demandas que las autoridades consideran "irrelevantes" o "peligrosas". Si hay represión, los medios convencionales la ignorarán o la justificarán, enmarcando al movimiento como grupo anti-sistema, extremista o sin respaldo público (Entman y Rojecki, 1993). En el modelo elitista los medios ocultan el conflicto con el poder o lo tachan de marginal (van Zoonen, 1992).

Estos resultados no provienen de las decisiones de los periodistas o de sus rutinas profesionales, a no ser que compartan la ideología de los grupos poderosos. La mayoría actúa por razones legales - censura - o miedos interiorizados - autocensura -. En las sociedades avanzadas, los intereses comunes y los lazos entre los propietarios de los medios y las elites político-económicas llevarían a resultados semejantes (Chomsky y Herman, 1990; Parenti, 1993). Por tanto, el elitismo explica que los movimientos sociales consideren la información convencional como desinformación. Ello no excluye, sin embargo, que "la mayoría de los activistas sean adictos a los medios" (Gamson, 1995, p.85); que busquen sin descanso la cobertura periodística.

Los académicos pluralistas argumentan que la distribución de poder es el resultado cambiante de la movilización de recursos por los grupos de interés, insertos en un sistema "incluyente" y "relativamente abierto" (Dahl, 1961). Las exclusiones en la esfera pública revisten, así, una importancia menor. La política y la información responden a intereses contradictorios y diversos, sin sesgos pre-establecidos. Las agendas surgen de abajo hacia arriba (de los ciudadanos a las elites) en contraste al dominio elitista (que se impone de arriba a abajo).

La información pluralista debiera reflejar o, incluso, potenciar el impacto político de los movimientos con respaldo social. Los medios brindarían acceso a los activistas (p.e. entrevistas, cartas al director o columnas de opinión) y/o la cobertura favorable de sus protestas. Esto podría fomentar un cambio político o, en su defecto, impedir que se asentase la política oficial. Pero resulta más factible que los medios se limiten a reflejar la controversia en boca de los actores políticos más asentados. Aún así, las demandas inmediatas quedarían legitimadas al recibir atención política y mediática.

En este modelo un movimiento social movilizaría la atención de los medios como cualquier otro recurso (dinero, apoyos, simpatizantes...). El intercambio racional de información por publicidad (Blumler y Gurevitch, 1981; Sampedro, 1994) encajaría aquí. "El movimiento social quiere persuasión y los medios buscan la sensación"; por tanto, podría darse un "intercambio" (Wolsfeld, 1984) o "transacción" (Wolsfeld, 1991). El movimiento proporciona a los periodistas dramas personalizados, emocionales y conflictivos, de forma que unos cuantos individuos pueden recabar una cobertura considerable. Pero un intercambio justo resulta difícil. El pluralismo ignora la desigualdad de recursos y considera a los medios como plataformas neutrales para llegar a la OP.

Para promover de forma eficiente la información, el movimiento necesitaría (1) relaciones estables con los medios, (2) una división interna entre activistas y miembros legitimados para tratar con la prensa, (3) coordinación de los simpatizantes para planear y mantener protestas que sean fáciles de cubrir por la prensa; y (4) una identidad colectiva y un discurso explícito y coherente. En cambio, "la producción autónoma y gratuita de las formas culturales [de los movimientos] no se gobierna por los cálculos de coste-beneficio sino por el despilfarro simbólico" (Melucci, 1996, p.359). Se realizan muchas acciones, sin un plan previo y generando mensajes contradictorios que a veces no conducen a ninguna propuesta viable. Además, los recursos enumerados antes suponen un nivel de "institucionalización que rebaja, más que estimula, la acción colectiva" (Koopmans, 1995, pp.234-235). La institucionalización conlleva compromisos ineludibles que mitigan los dicursos radicales y alejan a los líderes de las bases.

Por otra parte, el intercambio entre movimientos y medios revela demasiados factores periodísticos que escapan al control de los primeros o que juegan en su contra. Kielbowicz y Scherer (1986, p.90) concluían así su revisión de esta literatura: "la producción de noticias apenas tiene un efecto uniforme sobre diferentes movimientos sociales". William Gamson mantiene una postura más crítica: "[el discurso mediático] a menudo obstruye y, sólo en contadas ocasiones y de forma irregular, contribuye al desarrollo de la acción colectiva" (Gamson, 1995, p.104). Estas conclusiones hunden sus raíces en los valores profesionales y en las rutinas del periodismo (verdaderas instituciones mediáticas). Ni los medios actúan como canales neutrales ni los periodistas, como mensajeros imparciales. La sociología del periodismo comparte con el elitismo el carácter crítico, pero investiga la "lógica" institucional (modo de proceder) de los medios y su interdependencia con otras instituciones, sobre todo las políticas.

El elitismo institucional es el tercer y último paradigma sobre el poder, propio de las democracias occidentales y, como demostraremos, el que mejor refleja las relaciones actuales entre poder político y mediático en España. Estamos llamando institución a toda regla o convención - procedimientos formales e informales, rutinas y normas - que organiza la elaboración de las políticas públicas y de las noticias. Estas instituciones privilegian a los grupos más poderosos y, al mismo tiempo, les imponen ciertos límites. Es decir, la competición para establecer las agendas no se disputa en igualdad de condiciones. Pero el modelo acepta resultados elitistas y pluralistas, porque subraya las diferencias de poder y las consecuencias no deseadas de las instituciones (Hall y Taylor, 1996). Por ejemplo, hemos visto que los líderes suelen dominar como fuentes con acceso mediático. Pero también señalamos que unos segundos de televisión pueden destruir una carrera política. No existe el control total de las instituciones y sí un margen considerable de incertidumbre.

Las prácticas estandarizadas de hacer política e información favorecen a los actores con más recursos. Gobernantes y periodistas siguen rutinas de interacción que tienden a marginar a los movimientos sociales, de ahí que por lo general estén (auto)excluidos de la política y las noticias convencionales. Sin embargo, las instituciones también generan consecuencias no deseadas e ineficiencias (p.e. choques entre organizaciones políticas e informativas), que pueden aprovechar los activistas, hasta que se restablezca la posición de los grupos dominantes. Las agendas se caracterizan por largos períodos de estabilidad y breves fases de cambio. Las instituciones, como las agendas, reflejan "sistemas de participación limitada sometidos a constantes modificaciones" (Baumgartner y Jones, 1992).

La protesta popular puede cuestionar el "sesgo [institucional] en la movilización de intereses" (Schattschneider, 1960), aunque por corto tiempo. Después habrá nuevos equilibrios, basados en acuerdos que preservan la posición de los actores más fuertes. Se pueden romper los monopolios que pesan sobre el tratamiento político e informativo de un problema social, pero pronto se remplazan por otros nuevos. Como señala Meyer (1991), la institucionalización del activismo social toma dos formas: la cooptación y la marginación.

Si son cooptados, los activistas trabajan en las instituciones - p.e. situando los líderes en comisiones consultivas o programas del gobierno. El éxito político aumenta - medido en reformas incrementales - pero exige rebajar el radicalismo. En caso contrario, habrá marginación institucional. Las demandas se envían a comisiones cerradas o a los tribunales, demorando y privatizando los conflictos de la esfera pública. Porque éstos se confinan en burocracias con procedimientos y ritmos propios, protegidos de la presión de la OP. El gobierno, incluso, enmascara su responsabilidad "pasando la pelota" a otras instituciones. Muy diferentes de la competición abierta, las lógicas institucionales tienden a favorecer a los actores más poderosos.

Las estructuras institucionales también introducen sesgos en la agenda mediática en contra de los movimientos. La información sigue unos "parámetros" - "rasgos epistemológicos y organizativos de los medios" (Van Zoonen, 1996). Nos referimos a las prácticas cotidianas del periodismo que estructuran la esfera pública a favor de los grupos que ya cuentan con más recursos institucionales. Las rutinas de trabajo provienen de los imperativos organizativos de la eficiencia y el beneficio de las empresas mediáticas. Y se reconcilian, no sin tensiones, con ciertas normas profesionales como la imparcialidad y la objetividad (Bennett, 1996). Rutinas e ideologías profesionales tienden a inhibir la cobertura de los temas novedosos y ratifican los límites de la "política legítima" (Hallin, 1986). De ahí, que el control político de un problema social conlleve, en la mayoría de los casos, también su gestión informativa.

Los periodistas privilegian a las fuentes oficiales por razones pragmáticas: proporcionan un flujo constante y seguro de información para redactar "diferentes" noticias regularmente. Los actores más institucionalizados actúan como definidores primarios de la realidad mediática, porque son fuentes de acceso fácil y predecible. Sin embargo, los activistas suelen carecer de relaciones estables con la prensa, mezclan las reivindicaciones personales y públicas, y sus actividades son inestables. Mientras tanto, el periodismo necesita "hacer rutinario lo inesperado" (Fishman, 1998). No se puede decidir cada día qué es noticia y qué no, dónde buscar las informaciones o cuántas versiones ofrecer.

Además, la cobertura mediática se basa en valores profesionales - p.e. la objetividad - que garantizan la presencia de al menos dos voces institucionales contradictorias. Éstas le confieren al periodista la autoridad de la que carece para hablar de la realidad social (Tuchman, 1978). Por el contrario, el activismo siempre debe probrar la legitimidad de sus demandas y puntos de vista. De este modo, se produce una relación de "asimetría" (Gamson y Wolsfeld, 1993). Los movimientos necesitan a los medios más que éstos a aquéllos, porque el periodista debe recurrir siempre a los representantes de las instituciones más asentadas.

En suma, las agendas mediáticas son más receptivas al consenso de las elites y a los conflictos oficiales que a la protesta social. Por eso hablamos de elitismo, aunque maticemos con el adjetivo institucional. Porque la lógica institucional de los medios también abre ciertas posibilidades para la cobertura de la disidencia. Ésta puede adoptar posiciones de consenso e interactuar con las instituciones que son seguidas por los medios con regularidad. Otra alternativa consiste en generar protestas e imágenes impactantes que encajen con los estándares periodísticos del dramatismo y la novedad. Sin embargo, estas estrategias pueden conducir a la cooptación mediática de dos formas: los activistas convertidos en fuentes burocratizadas o en promotores de contenidos sensacionalistas [véase la caja inferior derecha de la Tabla 4.3].

La institucionalización de las fuentes del movimiento requiere la renuncia a los cambios radicales y la adopción de marcos discursivos moderados. Así, los medios ayudarían a difundir (y a diluir) las demandas de los activistas con noticias que cubriesen sus negociaciones con los actores políticos claves. Una segunda forma de cooptación mediática ocurre cuando los periodistas adoptan un marco sensacionalista y los activistas acaban convertidos en una especie de "famosos". Obsesionados con ganarse la atención de los medios, emplearían cualquier recurso - incluida la violencia - sin reparar en el descrédito que conlleva (Gitlin, 1980, pp. 146-178).

En este último caso, los medios subrayan la marginalidad de los activistas. No por (auto)censura, como en el caso del elitismo puro, sino por eficiencia y comercialismo. Las noticias más chocantes resultan más fáciles y rápidas de elaborar que los reportajes de fondo, y venden mejor. En resumen, la institucionalización de las fuentes exige un perfil más moderado. Y el marco sensacionalista acarrea una pérdida de legitimidad y trivializa las protestas.

Por último, la marginación política suele ir de la mano de la indiferencia mediática. Se corresponde con el desplazamiento del conflicto a los procesos burocráticos que detallamos antes. Los medios identifican lo noticioso con lo novedoso; por tanto, tienden a ignorar los problemas sociales que se prolongan en el tiempo. Las protestas continuadas desaparecen pronto de los medios. Con mayor motivo si los activistas han sido desviados a procesos institucionales tediosos, con baja visibilidad pública y terminología técnica (p.e. juicios). El problema social recibirá cada vez menos cobertura. Porque no hay noticia si los conflictos no se resuelven o no conducen a un final con víctimas y villanos (Cook, 1996).

Si el periodista pierde de vista las conexiones entre los procesos institucionales largos e intrincados, tampoco considerará al movimiento como el actor de un relato fácil de comprender y transmitir. Una vez más, la noticia más simple y cómoda sigue el "rastro del poder" (Bennett, 1996). Los periodistas citarán las fuentes y los puntos de vista que pueden avanzar el guión noticioso. Permanecerán atentos a las actividades de los políticos profesionales. Si los activistas no generan conflictos entre las elites o no reformulan sus demandas, desaparecerán de los medios. En definitiva, los medios tienden a convertir a los activistas en fuentes burocráticas o excéntricas (dos formas de cooptación), o irrelevantes (principal mecanismo de marginación por indiferencia).

Hemos visto tres modelos ideales del control político e informativo de la esfera pública. Como todos los tipos ideales, proporcionan una matriz para organizar relaciones complejas. Sin embargo, estos modelos tienden a parecer estáticos. Debieran entenderse como fases de un único proceso de institucionalización, que prosigue hasta que el activismo social resulta totalmente cooptado o marginado.

El punto de arranque sería una fase de elitismo puro, cuando las autoridades limitan el acceso político de nuevos actores y sus posibilidades de expresión. La inactividad oficial o la represión se solaparían con el silencio y la marginación periodística de la protesta.

Breves fases pluralistas irían rompiendo la exclusión, reformando o remplazando los monopolios del debate social. La atención mediática se centraría en las demandas y protestas de los grupos antes marginados o en las desavenencias surgidas entre las elites.

Finalmente, el elitismo institucional sucedería a esas fases previas con tres resultados posibles. (1) La cooptación política coincidiría con unos medios atentos sólo a las negociaciones burocráticas entre activistas y políticos. (2) Los movimientos que recurriesen a protestas sensacionalistas serían trivializados en los medios. Y (3) la marginación institucional reduciría de forma progresiva la cobertura de la protesta, por saturación e indiferencia mediáticas ante procesos tediosos y complicados.
Para demostrar que lo expuesto no es mera terminología, veremos la institucionalización incremental - pero no continua - del movimiento antimilitarista que nació en 1971. El franquismo (1939-1975) se corresponde con el elitismo puro. La transición atiende a breves fases pluralistas (1976-1981). Y la consolidación democrática (1982-1996) refleja una agenda mediática marcada por la institucionalización del conflicto con el movimiento que, sin embargo, alcanzó considerables logros.

4.3. Antimilitarismo, fases de conflicto político e información.

España puede considerarse como el primer país en el que un movimiento social ha forzado la abolición de la leva en tiempos de paz. En 1996 el Ministro de Defensa aseguraba que las tasas de objeción e insumisión (las más altas del mundo) condicionaban de forma imperativa los plazos y planes de profesionalización de las FAS . Esto fue posible gracias a su impacto en las agendas políticas e informativas.

[GRAFICO 4.1 POR AQUI]

El Gráfico 4.1 recoge todas las noticias publicadas por los tres diarios con mayor tirada, según sus promotores. Es decir, activistas, políticos o jueces actuaban o hacían declaraciones y los informadores se hacían eco de ellas. La categoría de medios comprende las iniciativas periodísticas para tratar el tema: editoriales, columnas de opinión de colaboradores, reportajes amplios o encuestas propias. El País y ABC se estudian desde mayo de 1976 - cuando nace el primero de ellos - y El Mundo, desde su salida al mercado en octubre de 1989. El seguimiento del trío finaliza con las elecciones de 1996. Consideramos, así, tres diarios que difieren en líneas editoriales y audiencias. Y presumimos que actuaron como "líderes de opinión", estableciendo la agenda de los medios con menos "prestigio" (Noelle-Neumann y Mathes, 1987, pp.401-404).

El gráfico 4.1 también expresa las dimensiones del movimiento en la línea que muestra el ascenso del número de objetores reconocidos. La otra línea horizontal representa el nivel de conflictividad política, medida según el número de iniciativas parlamentarias de la oposición. Comparadas ambas líneas con el flujo de información, se confirman una tesis ya señalada: el interés periodístico por un tema público no se corresponde con su incidencia o conflictividad social y, sí en cambio, con los conflictos entre las elites. El clímax de información se corresponde con los encendidos debates de la reforma del servicio militar en 1991. Además, el Gráfico 4.1 distingue cinco períodos (indicados por las líneas verticales) con otros tantos modelos de agendas político-mediáticas. Veamos las estrategias de los principales actores en esos cinco periodos.

I. Transición desde el Franquismo (mayo 1976 - diciembre 1977)
La represión franquista se convirtió en benigna inactividad gubernamental. Un decreto de 1976 reconoció sólo los objetores con motivos religiosos y condenaba al resto a las penas de prisión de la dictadura. Dicho decreto no fue nunca aplicado, debido a la protesta del MOC y la atención que recibió en El País (el triple de informaciones que en ABC). Esta breve fase pluralista acaba cuando en noviembre de 1977 el Ministerio de Defensa ordena la exención secreta de todos objetores, a la espera de una ley. Dicha orden nunca fue publicada por la Administración y su propaganda estaba penada como ofensa a las FAS.

II. Desplazamiento del conflicto a la "agenda oculta" (1978-1984)
El generalato franquista se mantuvo casi intacto durante la transición, por la amenaza de golpe de estado. Por tanto el gobierno remitió el conflicto a una "agenda oculta". Se aplicaron varias amnistías a los objetores y fueron eximidos del servicio militar hasta 1989. Es lo que se conoce como "políticas placebo" (Stringer y Richardson, 1980) que ocultan los conflictos (encarcelamientos) sin solventar el problema de fondo. En 1981 el gobierno de UCD preparó una ley de objeción muy restrictiva, pero que nunca se debatió por la intentona golpista del 23-F. No se volverá a tratar el tema en el Congreso hasta tres años después.

Como muestra el Gráfico 4.1, la objeción fue desalojada tanto de las instituciones políticas como de los medios. Los mandos militares consideraban irrenunciable el servicio militar para la socialización castrense de la población. Y la inactividad política combinaba la inseguridad jurídica, el trato benigno a los pocos que se atrevían a objetar y la demora reiterada de las iniciativas legislativas. Los medios, en ausencia de movilizaciones (no había ley a la que oponerse) y de debates políticos, guardaron silencio. Las únicas excepciones [véase el Gráfico 4.1] corresponden a 1980 y 1983. La primera representa la cobertura en El País del encarcelamiento de veinte objetores que hicieron pública la orden de incorporación aplazada. En 1983 se tramitaron las leyes de objeción del primer gobierno socialista, único momento del período en el que los políticos son los primeros promotores noticiosos.

III. Aumento del conflicto y del debate (1985-1988)
Vuelve una competición pluralista a los medios, con varias campañas del MOC contra la ley socialista de 1984, que incumplía varias promesas hechas al movimiento y endurecía las iniciativas del PSOE en la oposición. El conficto fue remitido a comisiones burocráticas, la Audiencia Nacional y el Tribunal Constitucional, que no fallaría a favor del Gobierno hasta 1987. En 1989, por fin, se legisla la prestación social y el MOC lanza la insumisión: la desobediencia a los dos servicios para abolir la "mili".

IV. Estallido del conflicto y del debate (1989-1992)
La movilización insumisa fue abriéndose camino y alcanzó la máxima atención mediática en las dos primeras mitades de 1991 y de 1992. Recogían, respectivamente, el liderazgo de la insumisión en las protestas contra la Guerra del Golfo y la primera absolución de un insumiso. Las noticias de políticos y jueces expresan, primero, el intenso debate sobre la reforma del servicio militar y, segundo, la controversia despertada por la sentencia absolutoria.

V. Institucionalización (1992-1996)
A partir de 1992 el debate periodístico se contrae, porque los medios se saturan con las protestas insumisas y la clase política afirma haber consensuado la única solución posible: semi-profesionalizar las FAS. A mayor énfasis de cada diario en la etapa anterior, más acentuado es el descenso de informaciones.

En 1992 el principal promotor informativo fueron las elites judiciales, reflejando que el conflicto se había institucionalizado en los tribunales. Las noticias contradictorias sobre condenas, reducciones de penas y absoluciones apagaron la atención de los medios. En 1993 se igualan las informaciones promovidas por el movimiento y los políticos, porque el tema reaparece en las elecciones generales y los activistas radicalizan sus acciones. A partir de 1994 priman los promotores políticos con iniciativas que apenas se materializarán: urgente desarrollo de la prestación social y condenas más duras a los insumisos en el Código Penal. Por último, en 1996 los partidos retoman el tema por su tirón electoral. En las elecciones generales de ese año se rompen los consensos previos y la llegada del Partido Popular al poder incluye la profesionalización total de las FAS, como única medida de alcance nacional del pacto de gobierno firmado con Convergéncia i Unió.

4.4. Festín o hambruna en la esfera pública

El descenso general de información coincide con el modelo de "festín o hambruna" (Baumgartner y Jones, 1992): atención mediática intensa hacia los conflictos, pero saturada en muy corto tiempo. Valga este ejemplo. En marzo de 1992 la primera absolución de un insumiso a la prestación social recibió un total de 58 noticias (nueve promovidas por el MOC). La segunda, un año más tarde, de un insumiso a la "mili" recabó apenas cinco noticias, muy breves y ninguna del MOC. Sin embargo, la primera sentencia afectaba a 200.000 reclutas, frente a la segunda, que afectaba a los 40.000 prestacionistas que cumplían servicio ese año.

En suma, los imperativos institucionales de la prensa (cobertura de fuentes y procesos burocráticos, búsqueda de novedades) permitían un control que hemos denominado elitismo institucional. El cierre en falso de las oportunidades políticas cerraba también las oportunidades mediáticas de un movimiento que, sin embargo, bloquearía la agenda oficial obligándola a incorporar casi íntegras sus demandas inmediatas. La indiferencia informativa hacia "la primera campaña de desobediencia civil en España (palabras de un cargo socialista del ministerio de Justicia) y el recobrado monopolio de las voces políticas cerraron de nuevo la agenda. Tras el anuncio de profesionalización, el presidente Aznar quiso presentarla como "voluntad política" propia y requisito de la plena integración en la OTAN. Tras la cual, aumentaron los presupuestos de defensa y España participó en las operaciones bélicas en los Balcanes.

Creo, sin embargo, que el balance debe ser más ecuánime. Sin la cobertura periodística el MOC no habría impulsado un debate de esta magnitud. El análisis de los marcos discursivos de la prensa en 1988 demuestra que el MOC, sin respaldo jurídico alguno (el Tribunal Constitución descartó todos sus argumentos) y con escaso apoyo político, colocaba el servicio militar en el centro del debate público. Sin la prensa convencional, el MOC tampoco habría bloqueado los intentos gubernamentales de mantener la leva forzosa. Toda victoria en una esfera pública abierta es, por definición, provisional. Y los objetores aceleraron el ritmo de las reformas, acercándolas a la OP mayoritaria.

A modo de conclusión, puede defenderse una versión "blanda" de la hegemonía basada en el elitismo institucional. Es blanda porque niega que las elites "manufacturan el consentimiento" (Chomsky y Herman, 1990) de la ciudadanía, gracias a unos medios que actúan como sus instrumentos ideológicos. El periodismo convencional no persigue adoctrinar al público, porque perjudicaría su búsqueda de audiencias cada vez más amplias y con poder adquisitivo. Asimismo, no podría presentarse avalado con las normas profesionales de la objetividad, la neutralidad y la crítica independiente. Rasgos que en el mercado mediático funcionan como distintivos de calidad y atraen publicidad cara. En cambio, la construcción mediática de la realidad refleja una pluralidad muy limitada de intereses: de las fuentes más poderosas, de los propios periodistas, de los grupos de presión y de las audiencias más numerosas o más ricas, según el tema (Condit, 1994). Por tanto, el debate periodístico no sostiene una visión del mundo homogénea, ni adscrita a los intereses de una sola elite, pero tampoco merece el adjetivo de pluralista.

El resultado no es el adoctrinamiento de la OP sino la inhibición de sus sectores más activos pero con menos recursos. Nuestras esferas públicas no están plagadas de consensos sino de apatía. Los medios de comunicación no suelen obedecer las órdenes de mando de las clases dirigentes, sino la convergencia de los (sus) intereses más institucionalizados. Por tanto, el periodismo convencional no sólo sigue la realidad según los debates entre las elites, tras el "rastro del poder" (Bennet, 1990 y 1996). También refrenda los vetos de la política oficial y, a largo plazo, olvida y diluye las pequeñas esferas comunitarias en las que se forma la OP crítica.

4.5. Epílogo: las últimas primarias

Quien crea que la insumisión no es un ejemplo representativo y se interese más por la política convencional, quizás quiera considerar el siguiente caso. Josep Borrell, el primer candidato presidencial, elegido en elecciones primarias por los afiliados del PSOE, dimitió en un año. Tenía en contra a la tríada gestora de la OP: la Ejecutiva de su partido, los medios y los sondeos. Tras su dimisión, Vicenç Navarro, catedrático de la Universidad Pompeu Fabra y asesor de Borrell, publicó una columna de opinión. En ella se quejaba del silencio de la prensa sobre el programa de su candidato. Un punto importante, l expansión de empleos públicos, eliminaría el paro, "detalle que Borrell subrayó en múltiples ocasiones, sin que los seis diarios más importantes de España informaran sobre tal propuesta ni una sola vez. Sería impensable en EE.UU. que si la señora Clinton o el senador Kennedy (personalidades a las que también he tenido el honor de asesorar) hicieran estas propuestas, los medios de información no publicaran tal noticia".

¿Por qué aquí sí? Navarro apunta al control de los medios por la banca, cuyo "comportamiento oligopolístico" es responsable, además, de "contribuir en gran manera al paro en España". Es una tesis del elitismo puro. El elitismo institucional añade que los periodistas siguieron rutinas convencionales. Aplicaron estereotipos simplistas a una situación desconocida, y se guiaron por las fuentes con mayor poder y las encuestas. Primero, copiaron la expresión "efecto Borrell" del triunfo en las presidenciales francesas de Lionel Jospin. Los medios más próximos intentaron darle entidad. Una encuesta de El País señalaba en titulares que, tras las primarias, el PSOE aventajaba al PP en 1,5 puntos de intención de voto. Pero la ficha técnica del sondeo establecía un margen de error de 2,9%. Es decir, el titular celebraba una distancia nada significativa.

Tras el primer enfrentamiento televisado entre Borrell y el Presidente Aznar, el debate del Estado de la Nación, las encuestas señalaban una amplia victoria de éste último. El País aplicaba a Borrell otra etiqueta para eximirle de culpas. Había sufrido "el efecto San Isidro": los nervios de los toreros cuando toman la alternativa en la plaza de Las Ventas. A partir de entonces, el efecto Borrell se desinfló tan rápido como se había creado. Y todos los medios, sin distinción ideológica, contribuyeron a ello.

Los periodistas sabían que Borrell no controlaba el partido y se centraron en las disputas entre su equipo y la Ejecutiva del PSOE, cuyo candidato, Joaquín Almunia, había salido derrotado en las primarias. Almunia y su mentor, Felipe González, se convirtieron en las fuentes de información más requeridas. Contrarios a los proyectos de Borrell, no difundieron las tesis de éste. Y la lucha interna por el poder en el PSOE no permitió debatir un cambio de programa.

Borrell dimitió como candidato a la presidencia a un mes de las elecciones europeas de junio de 1999. La prensa hostil acusaba a dos de sus ex-colaboradores de incurrir en delitos fiscales. Le afectaban muy tangencialmente y los beneficios ilícitos que se le podían imputar eran insignificantes. Pero las encuentas indicaban que Borrell no despegaba en popularidad. Algo que no sorprende, porque no aparecía en los medios o cuando lo hacía era peleando con los líderes de su partido. "Para no dañar al PSOE" dimitió, pero a los dos días pidió que no se le presentase como "el ejemplo Borrell", por dimitir frente a la candidata europea del PP, la Ministra de Agricultura, a la que el PSOE acusaba de encubrir los fraudes de varios colaboradores.

La propuesta de realizar elecciones primarias en los partidos españoles parece haber sido desterrada. Las maquinarias del juego político no quieren experimentar nuevas fórmulas de elegir candidatos con mayor debate y participación ciudadana. Creo que este caso evidencia que los marginados por los gestores de la OP no son marginales. Ahora nos hemos referido a los afiliados de un partido que gobernó catorce años y a un político que ocupó cargos de gran responsabilidad en ese tiempo.

(1) Schattsneider, E.E. 1960. The semi-sovereign people: A realist view of Democracy in America. Nueva York: Holt, Rinehart and Wilson, p.68.
(2) Varios artículos resumen la formación de las agendas políticas (Elder y Cobb, 1984), de los marcos discursivos en los movimientos sociales (Snow y Bendford, 1992) y en los medios de comunicación (Entman, 1993). Los interesados en movimientos sociales pueden consultar en inglés Della Porta y Diani (1998); y en español a Tarrow (1994), Dalton y Kuechler (1992) e Ibarra y Tejerina (1998).
(3) Para una bibliografía básica del nuevo institucionalismo, además de la citada en el texto, véase March y Olsen (1989); Powell y DiMaggio (1991; y John W. Scott (1995).
(4) ABC, 9 de diciembre de 1996; y El País, 19 de diciembre de 1996.
(5) El País, 26 de mayo de 1998.
(6) El País, 10 de mayo de 1998, pp. 1 y 15.
(7) El Mundo, 14 de mayo de 1998.
(8) El País, 13 de mayo de 1998.